郑州中心（一）存在的问题
在长期发展实践中，不少地方的项目谋划工作仍然存在比较突出的问题：
一是不愿谋。一方面是思想上没有引起足够的重视，另一方面出于缓解工作压力等方面考虑而影响项目谋划积极性。
二是不会谋。项目谋划工作具有专业性和综合性的复合型特点，对于从业人员综合能力有较高要求。各部门具体谋划项目的同志基本都专精于本部门业务工作，一般比较擅长业务技术，宏观思维不够，对经济、政策与投资管理方面的理解和把握方面略显不足，谋划出的项目往往存在定位不清楚、方向不合适、内容不规范、考虑不全面等问题，难以形成有效成果。
三是谋不好。主要表现在谋划出的项目数量少、规模小、质量不高、土地或资金要素难保障、难以获得上级政府资金支持等，从而影响争资立项效果。
（二）谋划项目特征
《政府投资条例》明确规定，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。
从地方政府的角度出发，政府投资项目在谋划之初往往都会优先考虑到争取上级政府资金支持。而要成功争取上级资金支持，所谋划的政府投资项目一般至少要符合类型与方向合适、规范性好、规模较大、成熟度高的特征。
类型与方向合适是指，所谋划的政府投资项目要符合相关政府投资资金支持的方向和领域。
规范性好是指，项目投资主体、项目名称、建设内容与规模、投资估算等符合相关的规范标准，特别是杜绝负面清单。
所谓的规模较大，一方面是指项目投资规模应达到一定的额度，特别是中央预算内投资，往往要求项目投资规模要达到一定额度才符合支持条件。另一方面是指项目投资规模要相对较大，上级政府以有限的资金在面临众多项目时，出于集约和效率的考虑，往往会择优进行支持，而其他条件相对一致时，投资规模就是很重要的一个指标。
成熟度高主要是指，项目的要素保障比较到位，特别是用地和配套资金等，要能够顺利具备开工条件。上级资金支持项目的目的是为了能够加快项目落地，尽快形成实务工作量而带动经济发展。实践中，上级资金优先支持的一般都是在建项目或者已经具备开工条件的项目。
（三）项目谋划原则
1、杠杆效应原则
政府资金的投入代表政府的支持鼓励，应对社会资本和金融市场产生显著的带动和示范作用。杠杆效应一方面体现在带动相关产业、区域经济的发展，一方面体现在有效吸引多元投资主体，充分调动民间投资积极性，发挥好财政资金的“四两拨千斤”作用。
2、前瞻性原则
政府投资不仅仅要看到目前对于拉动经济恢复、促进经济发展的作用，还要考虑中国实现现代化长远目标，全面高水平满足人民美好生活需求，支持现代城市布局、产业布局和技术进步的需要，以及对政策导向、发展趋势的预判，因此项目选择必须有整体性和前瞻性。
3、时效性原则
不管是市场消费热点的变化、科学技术的变化还是宏观政策环境的变化，均具有明显的时效性，“机不可失、失不再来”就准确描述了项目策划时效性的特点。项目策划须结合实际情况进行，策划过程中应迎合政策导向、追随市场发展趋势，并及时、有效的进行反馈，确保策划工作的时效性和可操作性。
4、自求平衡原则
资金短缺对于工程项目的顺利推进是致命的，项目策划时应考虑利用资金调控手段增加项目的资金转化能力。自求平衡一方面指项目建设资金的足额、及时到位，有效防范支付风险；一方面指由于可能涉及有息负债，在项目全生命周期中通过自身收益能覆盖本息。因此项目策划时应通盘考虑项目能否有充足的资金支持，强化投融资创新，并通过后期运营能实现项目资金自平衡。
5、系统化原则
为保证项目目标的实现，应充分发挥项目策划的核心作用，确保项目全方位、全过程的资源有效配置、整合和管理，实现部门联动、密切配合，做到总观全局，统筹兼顾。
（四）项目谋划重点及难点
一是肥瘦搭配，合理收益。面对地方政府项目建设需要与资金不足之间的矛盾，应对当地资源进行整合，实行相关联项目的整体包装，肥瘦搭配，提升项目潜在市场和经营价值，挖掘收益来源，确保其有一定的收益性和可融资性，做到项目资金收支综合平衡。
二是市场为先，运营为王。目前地方政府投资项目策划缺失项目机会研究，没有正确把握项目市场及风险，且存在重建设、轻运营的问题。项目的规模是通过市场分析而确定，如果说市场风险分析是项目是否可行的前提条件，那运营管理便是项目能否持续的核心关键，这就要求强调并发挥设计在工程建设全过程中的主导作用，以及设计、采购、施工各阶段工作的合理衔接，体现运营前置思维。
三是量力而行，创新与差异化。由于片面追求GDP和政绩工程等原因，地方政府大都存在盲目超前和重复建设等问题。政府投资项目策划一是应根据自身财政能力，推动资源整合，做到量力而行、尽力而为，实现精准有效投资；二是避免盲目跟风，导致低水平重复建设，造成资产闲置、资源浪费，应正确认识自身优势和短板，在投资规模、市场环境、融资环境、项目特点等方面因地制宜，体现出创新性与差异化。
四是融资可行，避免隐债。好的规划设计本身就是一个好的融资方案，这就要求项目策划过程中应注重项目融资结构设计的合理性、融资渠道选择的可行性，挖掘项目潜在价值，既考虑投资的节约，又考虑未来资金的自求平衡，进行全生命周期测算，避免政府盲目决策。项目融资策划时，应按照保障合理融资需求的底线是隐债不增的原则，严格执行地方政府融资相关政策，严守政策红线。
（五）项目谋划方向
一是围绕补齐短板谋划项目。《政府投资条例》所规定的政府投资资金的范围就是补短板所要考虑的领域。而补短板要考虑的，一方面是对当地在政府投资领域内的缺失项目填补空白。例如，当地还没有与外部骨干交通网络连接的主干道路，就可以谋划此类项目。另一方面是针对当地现有的政府投资项目服务能力、功能等进行提升。例如，当地基层公共医疗服务体系涉及的相关设施、设备需要升级改造等。
二是围绕产业配套谋划项目。虽然产业类项目不属于政府投资范围，但是产业的发展不是孤立。为了更好培育产业发展，打造产业集群，必然需要一系列配套的基础设施和公共服务等方面的支持。例如当地产业园区内的道路、管网等基础设施，以及服务于产业园区的公共交通、人才公寓等。特别是重大科技项目的落地和培育，往往需要针对性打造相关的基础设施、工作环境和应用场景等。
三是围绕发展规划谋划项目。规划是政府对未来发展的一种前瞻性谋划和战略性安排，是要大家共同努力的方向。各地都有自己的五年发展规划纲要和相应的专项规划以及配套的重大项目，围绕这些规划的方向、路径和重大项目，谋划拆解项目也是一个重要的方法。
四是围绕区域融合谋划项目。区域融合是指跳出当地的行政圈子，在更大的区域范围的视角下谋划项目，例如都市圈、城市群，或者更大范围的某某片区范围。一方面是基础设施和公共服务的辐射延伸，例如交通的贯通、物流的中转、流域综合治理等。另一方面是作为区域经济中心或者其配套功能区，围绕培育打造相关中心或配套功能而谋划的公共领域项目。第三是对于区域性重大项目的谋划。例如：交通枢纽、码头、机场、电厂等。
五是围绕先进典范谋划项目。区域发展不平衡不充分是我国当前面临的一个客观现状。发达地区的今天就是欠发达地区的明天，先进地区经验就是后进地区榜样，示范地区的样板就是其他地区的参考。在项目谋划过程中，广泛借鉴参考同类地区样板示范，或者先进地区的是发展经验，对很多地方来说都是很好的方法。
六是围绕资金政策谋划项目。近年来，国家在积极扩大有效投资方面，不是搞“大水漫灌”式的强刺激，而是聚焦经济社会发展的关键领域和薄弱环节，精准有序实施。同时不断扩大支持范围，优化调整投向领域。要向顺利争取到上级资金支持，在谋划政府投资项目的时候，除了前五个方面内容之外，还要重点考虑各类资金支持政策的投向领域以及标准和要求。例如中央预算内投资、地方政府专项债资金、超长期特别国债、特别国债、政策性贷款，以及其他各业务口的专项资金等，所支持的领域各有侧重，支持标准和要求更是各不相同。因此，在谋划政府投资项目，特别是要争取上级资金支持的时候，应该重点对相应的资金支持政策进行全面、充分的把握。最后，也要围绕考核的任务目标谋划项目。政府开展投资项目谋划工作，既是经济社会发展的需要，也是工作任务的要求。各地往往在各领域都会有一些项目要求或任务，如果当地在某一项任务方面的项目现状和上级安排的任务目标还存在一定差距，那么就要围绕缩小、消除差距，甚至超额完成任务来谋划项目。
（六）项目谋划对策
地方政府在日常开展项目谋划工作的时候，一般有三种常见模式。一种是由发改部门的个别同志凭借自身的突出能力和多年沉淀的业务经验谋划项目。第二种是由发改部门牵头组织，由各部门、乡镇和园区管委会各自谋划，然后提交至发改部门汇总整理。第三种是由发改部门牵头委托第三方咨询机构主导实施项目谋划工作。但是无论采用哪种模式，做好以下共性的做法和要求，对于项目谋划工作来说都是事半功倍的。
一是要充分解放思想。一方面是要正确认识项目谋划工作对本地经济社会发展的重要性。另一方面要端正工作态度，坚守使命担当，发挥主观能动性。第三是要敢于突破、挑战固有思维和认知，跳出当下，跳出当地，以高站位、前瞻性的视界筹划当地当下的发展。
二是要精准把握政策。宏观形势和政策是项目谋划工作的基本前提，特别是想要争取上级资金的政府投资项目，更应该正确判断当下宏观形势，精准理解和把握资金支持政策。锚定拟争取资金的方向和领域所对应的政策内容，精准包装申报才能提高胜算。
三是要全面摸清家底。要全面了解当地经济社会发展的各个区域、各个领域和各个方面，特别是问题和短板，才能从实际出发，梳理出迫切性需求、改善性需求和前瞻性需求，集中优势资源和力量，突出重点谋划包装和申报。
四是要广泛沟通协作。成立由相关部门和专业人员组成的工作小组，负责项目的谋划、申报和对接工作。工作专班加强与政府主管部门、上级部门以及各项目部门单位之间的沟通与协作，避免同质化零碎项目的出现。同时善于借助第三方力量，筛选合格且具备相应实力的第三方机构进行合作，双方的合作模式不一定非是委托第三方主导项目谋划工作，也可以结合当地实际情况，采用谋划前期的政策解读培训、谋划过程的技术咨询指导，或者是针对政府谋划出的结果提供把关建议等方式，既能针对性解决实际问题，又能最大限度节约政府费用。
五是项目入库管理。地方政府可以将项目按照生命周期中的不同阶段，纳入对应项目库进行常态化管理和推进，可以在一定程度上缓解以往运动式谋划项目的压力。例如可以划分为谋划库、储备库、前期库、开工库、在建库、竣工库、投产库等，根据最新形势和政策，实时谋划、分批推进。
六是强化要素保障。建设资金和用地是影响项目落地的关键影响因素。谋划和推进项目落地是地方经济社会发展的需要，解决项目要素保障问题也不应该是项目单位自己的事情，当地政府要建立要素保障统筹协调机制，凝结当地全力保障项目落地。
七是预留前期经费。前期工作费用影响到项目前期工作的内容、质量和进展。为保障政府投资项目的立项审批等前期工作顺利开展，政府在每年预算中提前预估和安排好项目建议书、可行性研究报告等前期工作所需的费用。
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编辑 | 段鹏程 审核 | 李向东 来源 | 国资数据中心